蔡總統本來就是幾十年來不管是人、事都管得最細最緊的總統,在2018年選舉敗選後甚至更進一步強調她將更站到第一線積極領導;但是當蘇貞昌在第一次行政院會中卻宣布蔡總統跟他說「人都你找、你指揮,都你負責;事都你決定、你推動。」而他承諾既然「行政院是國家最高行政機關」他「一定劍及履及,親自站到第一線。」;另一方面總統也強調這次內閣組成的過程,她充分尊重蘇貞昌的權責。聽到兩人這樣講,大家都嚇了一跳。本來,雙首長國家比純粹內閣制國家多了一個直選的總統,又比純粹總統制國家多了一個依憲法規定必須向國會負責的閣揆,結果是總統和閣揆的權力關係都有一定的模糊地帶,在實際運作上會有一定幅度的移動,陳總統和馬總統時都如此,只是移動的幅度都相當小,不料如今如果真的由總統站第一線全面掌控,全面負責(註1)跳到由閣揆站第一線全面指揮全面決定全面負責,這不是從大總統制變成內閣制了?變動也太劇烈了。雙首長制總統和閣揆間權力運作的關係,一直令政治學者興趣盎然,有時甚至是教條主義傾向的法律學者面紅耳赤的議題。像這幾天之間,變化這樣劇烈的,台灣其實也發生過,那就是1975年~1978年之間,嚴家淦當總統,閣揆由蔣經國當,完全是內閣制的運作,不只沒有人質疑有什麼不對,反而更是才真正符合憲法的明文規範(註2),而且在技術上也運作得更順暢,那麼如果真的人事都由內閣決定、負責,到底會窒礙難行,還是更加順暢?蘇貞昌會像蔣經國?丁庭宇就這樣嗆聲,他這樣嗆聲是,一副要看民進黨好戲的口氣,蘇貞昌如果聽到,肯定認為穿鑿附會,捕風捉影,但是,政界肯定有人還是會跟著丁庭宇起哄。現在且撇開憲政規範的爭議,先試試做幾樣的跨國比較,探討雙首長到底傾向內閣制運作還是傾向總統制運作或者維持台灣的現況對國家比較好。既然雙首長制中央權限劃分有模糊地帶,以致於行政權的運作各國都有不同,吳玉山院士把雙首長制(半總統制)依傾向內閣制或總統制運作區分為四個類型:準內閣制、換軌制、分權妥協制、總統優越制。現在就把這四個類型在世界銀行每年對各國、政治實體做的「政局安定/政府效能/清廉腐化」的評比中整理出來做優劣的比較。(依世銀2014年評鑑)一、新興民主國家間的比較首先,把和台灣一樣同樣屬於在第三波民主化浪潮中才進行民主實驗的37個國家或政治實體來比較並列出最好的和最壞的各10國看看。37國中純內閣制8國,純總統制8國了,半總統制最多,有20國。總體的37國中很湊巧,傾向內閣制這邊的—內閣制和準內閣制有15國,傾向總統制,包括總統制和總統優越制的有17國,雙方勢均力敵,很適合比較。(37國中有些雖然搭上了民主化風潮,但如後列寧主義國家,民主化程度大有問題,他們與其說搭上民主化列車,也許說搭上了冷戰結束的民族獨立潮流更恰當。)現在列表如下:表一、政府效能排名這個表可以看到的是:政府效能最好的前10名中,內閣制占了5國,雙首長制中的準內閣制占了4國,總統制只有1國;效能不好的10國中,內閣制、準內閣制0國,總統優位的雙首長制7國。在這一個評比項目中,向內閣制傾斜或總統傾斜,好與壞,對比鮮明。(註3)二、政治穩定度排名這個表上看到的是:政治穩定度排名前10名的,內閣制4國,準內閣制5國,總統制、總統優位制全掛零;至於政治最不穩定的10名,總統優位制6國,總統制3國。對比同樣非常強烈。值得特別注意的是,三種評價中,總統優越的雙首長制,也就是和台灣一樣的,在優良方面全面掛零;而在壞的方面全面特別差。三、貪汙控制效果第三個表,在貪汙控制效果的比較上,傾向内閣制和傾向總統制運作的,好壞的對比同樣鮮明:好的,內閣制4國、準內閣制4國,總統制2國;壞的內閣制1國,總統優位制7國、總統制2國。第三波民主化的新興民主國家,在過去不是由威權政府甚至法西斯政權統治就是帝國殖民地或共產專制政權統治,同樣都欠缺民主政治的經驗,但是一旦民主化,選擇雙首長制成了主流,其中體制向內閣制傾斜和向總統制傾斜的,居然在政府效能、貪汙控制、政治穩定上成為完全不同的兩個群體,對比如此鮮明,實在令人吃驚。二、全球最優10%國家的比較假如不限定和第三波民主化的新興民主國家比,而把評比範圍擴大到所有國家和政體,結果又怎樣?世界銀行公布的最優前10%國家中,準內閣制和內閣制的三項成績全都最好,總統制非常差。政治穩定一項只有智利一國入榜,政府效能只有美國入榜,而且都在10%中的末段,而貪汙控制則總統制居然掛零!至於和我國一樣的「半總統優越制」在三項評價中居然還是沒有任何入榜的記錄,慘不忍睹。表四、全球最優前10%的國家從上面的圖表看起來,世界銀行在的評比,可見不論是從全球所國家的比較,或是新興民主國家之間的比較,體制傾向內閣制運作的國家和傾向總統制運作國家,幾乎可以說好壞涇渭分明,而其中尤其以總統優越制的雙首長制國家最差,這樣的統計結果完全印證了學界理論研究的結果。值得注意的是,第三波民主化的新興國家中雙首長制固然是主流;在老牌的西歐國家各種體制中,雙首長制也是最大的族群。歐盟28國,共和國21國,其中雙首長制13國,占了6成以上,只是其中沒有一個是總統優越制或總統—國會那種大總統制。三、權責不明備受嫌棄,只剩蔡總統認為問題不大從長遠的歷史軌跡來看,所有的制度都在歷史中形成,也在歷史中不斷的演化,沒有一個制度是固定不變的。所謂內閣制、總統制固然如此,而雙首長制中的半總統制,他的年齡更小,他出現的第一波,在西歐,是在一次世界大戰之後才出現;第二波,則在第三波民主化中由葡萄牙開始,然後在1990年後風起雲湧。由於年輕,再加上在憲法規範中權力的運作有一定的模糊性,因此變化更加多端,速度更快。台灣在1990年後在保守勢的心不甘情不願之下,經過了幾次「分期付款」的憲改,使本來俱備德國威瑪憲法精神的體制更加往雙首長體制走,但是雖然參考了法國第五共和體制,但是卻修成配套最零亂的憲法,以致於備受批判,到如今,政界幾乎只剩下蔡總統認為問題不大。台灣的當前體制,最受批評的是總統有權無責,任意干預內閣人事、施政,以致於施政績效民眾高度不滿。一個常聽到的說法是應該憲改,向純粹的總統制或內閣制都可以,但是不要再抱著現在的制度不變了。不過,自從兩波半總統制風潮形成到現在,從半總統制走到內閣制或總統制都非常稀少。像不久前土耳其修憲改成超級總統制的是例外中的例外。一般國家都只是在雙首長制中進行調整,這些調整,有的透過修憲,有的透過形成運作的慣例。四、雙首長制,行政權移動的基礎:閣揆一元負責還是雙元負責總統和國會一樣都有直接的民意基礎,閣揆必須向國會負責,獲得國會信任;同時總統代表全民擁有仲裁權,這兩項是雙首長制國家的共同內涵;但是閣揆要不要向另一個擁有直接民意基礎的總統負責,各國運作大有差異。這個差異就是雙首長制形成不同類型的主要根源。理論上,閣揆應該向國會和總統都負責,但是無論從憲法規範或實際運作上,這樣的雙重負責輕重之間差異非常大。大體上,內閣只向國會負責,總統沒有閣揆免職權的是準內閣制;總統對閣揆有清楚的免職權,形成閣揆必須向國會、總統雙重負責而且更傾向於向總統負責的是總統優越制或總統—國會制;閣揆單一負責對象,但是隨著總統和國會多數黨是不是同黨而在總統、國會間轉移主要負責對象的是換軌制。既然雙首長制是年輕而在演變中的體制,演變的軌跡,大體上是新興民主國家傾於向總統制移動,而愈向大總統走,運作起來愈麻煩,政府的評價愈低;西歐民主老牌國家基本上向內閣制移動。這就造成了歐盟雙首長制國家雖然高達13國,但是居然沒有一個是總統優越制或則總統—國會制。(註4)五、台灣要向歐盟國家看齊還是向所謂的東方傳統看齊?儘管無論是從學界的主統見解或是世界銀行的評價,體制向總統制傾斜都不是國家的好事人民的幸福,但是柯文哲說世界上使用總統制的國家不多,問題是中華文化、華人的歷史,我們其實比較傾向總統制。台灣和他一樣看法的並不少,但是這是大有問題的看法。華人在幾千年的歷史中根深蒂固的習慣於皇權的統治,而一元主義的皇權思想正好是和美國人在起草憲法時秉持的三權分立互相制衡的原則完全對立的,怎麼會有華人真的會傾向總統制的事?所以假如在考慮體制的選擇時真的受華人傳統文化的影響,那麼他必定是以君王來想像總統,不是以美國總統來想像他自己喜歡的總統,土耳其2017年修出來的憲法就是一個例子。無論如何,從世銀的統計上,要向總統傾斜代價將非常鉅大。假使蘇貞昌真的按照總統告訴他的「人都你找、你指揮,都你負責;事都你決定、你推動。」而守住自己「行政院是國家最高行政機關」他「一定劍及履及,親自站到第一線。」的承諾的話,那麼台灣會不會就進入和歐盟諸雙首長制向準內閣制的運作,甚至進一步形成可以依循的途徑?在修憲以前憲政運就可以朝這方向轉移嗎?有違憲的問題嗎?如果不修憲就可以像蔣經國時代一樣的換軌,還需要修憲嗎?這些都應該認真的探討的課題,個人初步的意見是,依西歐老牌雙首長制國家的例子,是這樣的轉移可以不修憲,也可以修憲。台灣的情形是應該修憲,但是如果總統有高瞻遠矚的格局的話,修憲前先形成新例也不成問題。註:1.蔡總統在慰留賴清德時就強調,施政不被滿意,選舉大敗,由她負起所有責任。2.當然那時候總統並非直選沒有直接的民意基礎,但是閣揆雖經國會同意,但那時的萬年國會也同樣沒有民意基礎。3.摩爾多瓦後來轉成內閣制。4.其中的例外是法國,只是總統權力雖然有所擴大,且調整總統和國會任期為一致,仍然還在換軌制的軌道,或總經理—總統制。【作者 林濁水/前民進黨立法委員】______________【Yahoo論壇】係網友、專家的意見交流平台,文章僅反映作者意見,不代表Yahoo奇摩立場 >>> 投稿去


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